居住證管理應著眼全國統一市場
??2014年12月4日，國務院法制辦公室發佈瞭《居住證管理辦法(征求意見稿)》(以下稱“辦法”)，並向社會公開征集意見。《辦法》規定瞭居住證的功能定位、申領條件及范圍，明確瞭持證人可以享受的基本公共服務，同時允許地方設置連續居住年限等條款作勞工房屋修繕貸款率利信貸年息新北市樹林區房屋貸款房屋信貸民間信貸為落戶條件。
??30年改革的歷史，也是戶籍改革的歷史，戶口管理適應不瞭人口流動的局面，中央設立瞭身份證制度，身份證制度未及時適應非戶籍人口在城市裡常住的事實，部分城市創設瞭暫住證。而今，為瞭保障非戶籍常住人口享受基本公共服務的權利，居住證應運而生，其設計初衷本是減少非戶籍常住人口和戶籍人口之間的權利差異。
??《辦法》全文也確實是希望“推進城鎮基本公共服務常住人口全覆蓋”，但立法宗旨的第一條第一句話卻是“加強人口服務管理”。眾所周知，中國從來都不缺人口管理的政策工具，從戶籍、身份證到常住人口、實有人口等等，因為制度限制，不斷生造新詞來刻畫新的管理機制，疊床架屋，給大眾理解政策造成瞭不少障礙。例如戶籍原本就指常住人口，各地公安機關制作的“居民戶口簿”，戶籍卡全名正是“常住人口登記卡”，但現實中常住人口指的是實際經常居住在某地區一定時間(半年及以上)的人口，而戶籍人口未必是常住人口(因為可能常住在外地)。
??事實上，向非戶籍人口提供基本公共服務在現有的制度框架下就可以解決，居住證本無必要。在過去的幾十年中，即便沒有居住證，很多城市也慢慢解決瞭非戶籍人口享受義務教育、社會保險和住房公積金等公共服務問題。
??以上海為例，最為非戶籍人口在意的子女就讀義務教育，隻需要父母一方的臨時居住證+就業證明就可以辦理入學，而臨時居住證隻需要一個居住證明就可以辦理。至於參加社保、證照辦理，完全不需要多出居住證這一道手續，一個身份證就足以解決問題。
??盡管如此，如果僅作為過渡政策，在戶籍仍未取消的背景下，全國層面用居住證一攬子解決非戶籍與戶籍人口的基本公共服務均等化，消除戶籍與非戶籍人口之間的權利鴻溝，促進戶籍制度消亡，也不失為次優策略。
??但《辦法》所述離上述目標還有不短的距離，主要體現在以下兩個方面。首先，第一，辦證要求多、手續復雜，令申領人望而生畏。《辦法》規定，“符合有穩定就業、穩定住所、連續就讀條件之一”就可以辦理居住證，各市的實踐中，往往要求“穩定就業”與“穩定住所”同時具備。穩定就業的背後是要求提供繳納社保的證明，絕大多數在非正規部門就業的人員基本沒有希望。在上海，據公安部門統計，這部分人高達400萬。
??而穩定住所就更加困難，除瞭少數擁有房產的申請人以外，多數人以寄宿親友和租賃房屋的方式在城市裡居住，這就要求提供房東的房產證和身份證的原件、在行政部門備案過的租房合同(這意味著房東要先行交稅)，這基本上斷絕瞭大多數租房人士的念頭。
??辦好居住證也非一勞永逸，每年要去公安機關例行簽註，否則居住證就無法使用，而過往的實踐經驗表明，簽註的手續並不比新辦一張居住證要容易多少。據上海公安部門2014年統計，上海非戶籍人口1100.09萬人，居住證制度實施12年，辦理居住證隻有107.14萬人，辦理臨時居住證456.02萬人，未辦證者達到536.93萬人，難度可見一斑。麻煩的事還沒結束，如果想享受更多權利、基本公共服務或落戶，還有居住證的積分等著你，需要提供學歷證明、社保繳費證明、納稅記錄等內容去積累積分。
??其次，《辦法》漠視地方分割市場，沒有維護全國統一的勞動力市場。縱觀過去20年，勞動力流入與經濟增長互相促進，是中國經濟增長奇跡的最重要一環，而勞動力可以自由流動功不可沒。但近年來，由於非戶籍人口占城市常住人口比重逐漸升高，參加社保年限、連續居住年數等成為限制非戶籍人口權利的主要工具，如落戶、子女入學、買房等。
??戶籍和社保繳納年限在社會政策中的廣泛使用，嚴重阻礙瞭勞動力的跨省自由流動，這種情況下，靠一城一地的改革無法扭轉各地畫地為牢的沖動。社會普遍希望中央政府以“頂層設計”明確地方政府不得制定限制約束人口流動的政策法規，破除地方各自為政、分割勞動力市場的陋習，保障地方性法規不會分割中國統一的勞動力市場。但《辦法》中不僅沒看到這種跡象，反而陋習變明規，無疑是一件憾事。
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新聞來源http://gz.house.sina.com.cn/news/2015-01-09/08265959112746036674735.shtml
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